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支持2万亿减税降费落地,央地收入划分再调整

2019-11-02 20:08:51

在今年前所未有的超过2万亿元的减税和减费规模下,一些地方政府已经减少了收入,甚至可能影响到一些地方减税和减费的实施。

为了解决这个问题,国务院在三年后再次调整中央和地方政府的收入分配。其目的是稳定目前的总体收入分配格局,缓解地方财政运行困难,支持地方政府实施减税和减费政策。

10月9日,国务院发布了《实施大减税、大减费后调整中央和地方收入分配的改革推进计划》(以下简称《计划》),该计划有三个核心内容:第一大税种——国内增值税,保持了现有中央和地方政府的“五五分成”,给了它们“定心丸”;50%的地方增值税免税额和退税将采用均衡负担机制,以缓解部分地区的免税额和退税压力。取消消费税征收环节,稳步降低地方税,增加地方财政收入。

“在大规模减税和减费的背景下,推出这一“计划”是非常及时和必要的。在过渡期内,继续实行过去五年的增值税分成,将有助于稳定市场预期,刺激当地积极性,培育优势产业。在某些地方,增值税预扣、抵免和退税的负担将会减轻,这将使新的增值税预扣、抵免和退税减税政策得到更好的实施。消费税作为中央税收首次部分转移到地方政府,这是地方税制建设中的一个突破性举措。”中国政法大学金融与税法研究中心主任石郑文告诉第一财经记者。

增值税保持“五五分成”的稳定预期

1994年,中国实行分税制改革,根据中央与地方政府的关系划分中央税、地方税和中央与地方政府共同分担的税种。主要的地方税是营业税。然而,为了避免企业双重征税,营业税近年来已改为增值税,营业税于2017年正式取消,因此地方政府失去了主要税种。

为确保中央和地方财政收入格局保持不变,国务院于2016年发布文件,将中央和地方分税制增值税的分税制比例从原中央和地方政府的75%和25%分别改为中央和地方政府的50%。这确保了地方政府现有的财政资源,并保持了中央和地方财政资源的总体“五五”模式。

然而,第五个五年计划中的增值税分担只是2-3年的过渡政策。国务院将研究根据中央和地方政府的权责划分和地方税制建设进行调整是否合适。此后,学术界的一些专家建议,在将部分中央税收分配给地方政府的前提下,降低地方增值税的比重。这种收入的不稳定性令地方政府官员担忧,并在一定程度上影响了地方政府的行为。

然而,这一“计划”将继续保持增值税收入集中分配的“五五分成”比例,即增值税的50%将由中央政府分担,增值税的50%将由地方纳税人分担。

石郑文认为,这一改革的原则是保持中央和地方政府的财政结构不变。增值税占该国税收的40%。因此,短期内很难进行任何(实质性)调整。它仍将保持目前的分配比例,并将进一步稳定社会预期。今后,随着中央和地方分权改革的进一步推进和地方税制的完善,增值税的比重仍有望调整。

财政部的数据显示,去年国内增值税首次超过6万亿元。今年前8个月,国内增值税收入达到4498亿元,同比增长4.7%。

缓解基层财政退税压力

上海财经大学教授范子英计算,今年中央政府将承担约8000亿元,地方政府将承担1.2万亿元的税费减免。因此,地方政府对减税和减费的支持是政策能否“落地”的关键。

目前,减税和收费已经在全国范围内得到了严格执行。今年前7个月,全国共新增税费13492亿元,全年预计将超过2万亿元。受此影响,今年国家财政收入增速相对较小,前8个月地方财政收入同比仅增长2.8%,十多个省份收入下降,这种情况非常罕见。

在众多的减税和减费政策中,各地最近开始对符合相关条件的企业给予退税。

当增值税纳税人当前的产品税不足以弥补其进项税时,这种差额称为保留税。2018年前,我国将不会退还增值税,而是允许企业结转到下一期进行抵扣。这样做相当于提前纳税,占用了企业的现金流,不利于早期大量投资的制造业和高科技重资产企业。

为了减轻企业现金流压力,2018年,中国开始试点向一些先进制造业和其他行业退还部分增值税。今年将试行增值税最终补贴退税制度。符合条件的纳税人可以向主管税务机关申请退还增量补贴。一些先进制造企业已经在9月份获得退税,更多合规企业将在10月份获得退税,这是对地方财政收入的又一大考验。

本《计划》的目的是调整和完善增值税免税额、抵免和退税的共享机制,以减轻一些退税较多的地方的财政压力。

在保持中央政府与地方政府“五五”分担比例的前提下,地方政府(50%)分担增值税留成、抵扣和返还的部分,将从企业所在地的总负担(50%)调整为15%,其余35%由企业所在地暂缴,然后由地方政府按照去年分担的增值税比例平均分担。超过股份的部分将从中央政府转移到企业所在地的省级财政

范子英告诉第一财经,退税也应该是各占50%,因为中央和地方占增值税收入的50%。然而,问题是增值税是一种连锁税,有许多环节。增值税收入在许多环节都留在其他地方,但退税由退税企业所在地承担,这是一个沉重的负担。因此,在本计划中采用平衡机制更为合理。

施郑文表示,如果增值税抵免和退税的分享机制不合理,地方财政没有钱给企业退税,退税政策将不会在实践中得到落实。退税分享机制改革后,将更加公平,确保减税政策得到更好的实施。此外,该计划要求在省级以下建立合理的退税分配机制,以有效减轻基层财政压力,这也要求省级政府承担更多的退税。

消费税被部分分配给地方政府以增加他们的收入。

地方政府失去主要税种后,中央政府要求进一步完善地方税制。例如,2018年新征收的环保税将全部属于地方政府,并成为地方税。然而,预期的消费税尚未转移到地方政府。

这一“计划”开启了消费税地方分配的序幕。

根据该计划,按照完善地方税制改革的要求,在可控征管的前提下,将目前在生产(进口)环节征收的部分消费税项目逐步移回批发或零售环节进行征收,以扩大地方收入来源,引导地方改善消费环境。

其中,具体调整项目逐项报批后,已得到充分论证并稳步实施。一是对高档手表、珠宝首饰、玉石等条件成熟的项目进行改革,然后结合消费税立法对其他条件成熟的项目进行试点改革。改革调整的存量部分由地方政府批准,增量部分原则上归地方政府所有,以确保中央与地方之间现有金融结构的稳定。

范子英认为消费税更适合作为地方税。目前,消费税基本上是在生产环节征收的。征收环节转移到地方税后需要转移到批发零售环节,这样可以保证税源从生产地转移到消费地,更加合理和科学。

石郑文告诉《第一财经记者》,消费税不会全部转移到地方政府,但一些税目的增量收入会转移到地方政府。目前,我们应该从高档手表、贵重珠宝、珠宝玉石等小的所得税项目入手,因为这些税收项目的征管比较完善。今后,批发和零售部门将征收更多消费税,其中可能包括大型成品油。消费税的部分增加将分配给地方政府,以增加地方财政收入,并鼓励地方政府优化商业环境和消费环境。但是,改革后的消费税税基仍然属于中央政府,这也保证了中央政府收入的稳定。

为了防止地方政府故意设置低消费税基数,以获得更多的增量收入,该“计划”明确提出要防止一些地方政府人为干预税收,制造意外基数。此外,我们将认真查处地方干预经营、操纵税源分配、保护地方市场等违规行为,防止因短期和地方利益而出现政策违规和经济萧条。

这一“计划”解决了过渡期后中央和地方增值税收入共享的问题,缓解了地方增值税免税额和退税的财政压力,引入消费税完善地方税制,是规范中央和地方财政关系的重要一步国家经济战略研究院研究员杨志勇说。